Доклад "Комитета гражданских инициатив": партий много, но выборы только для избранных

Реформа российской избирательной системы привела к снижению реальной конкуренции на выборах: из 74 зарегистрированных в России политических партий лишь 18 примут участие в нынешних выборах, - констатируют авторы доклада "Комитета гражданских инициатив" Алексея Кудрина.

Из-за введенных в последние годы жестких "фильтров" большинство партий просто не решилось участвовать в выборах, даже с учетом того, что они могут быть вскоре принудительно распущены.

Доклад КГИ называется "Особенности выдвижения кандидатов и состава партийных списков на выборах 18 сентября 2016 года", он был выпущен в рамках проекта "Выборы в России: независимый аудит" и опубликован на сайте комитета.

Его авторы политолог Александр Кынев и юрист Аркадий Любарев подробно рассказывают о структуре и технологиях формирования предвыборных списков. Кроме того, отдельно описывается ситуация в каждой из партий-участников будущих выборов.

"Фактически, в несколько модифицированном по сравнению с системой вида 2000-х новая система, начиная с мая 2014, все сильнее воспроизводит монопольное положение нескольких партий, успевших закрепиться за краткий период 2012-2013 годов, препятствуя появлению и развитию новых политических проектов и неизбежно постепенно стимулируя их ликвидацию", - говорится в докладе.

Российское законодательство, считают авторы доклада, изначально ставит партии в неравное положение: те, которые освобождены от сбора подписей и те, кто обязаны собирать их в свою поддержку. Процесс сбора подписей, считают авторы, очень усложнен, а на проведение этой процедуры в 2016 году было отведено слишком мало времени.

Партий больше, кандидатов меньше

В ходе реформы в России число политических партий сильно возросло - с семи до 74, которые в 2016 году формально могли участвовать в выборах.

Однако этой возможностью попытались воспользоваться только 25. После проведения съездов федеральные списки смогли заверить в ЦИКе только 18 из них.

"Число партий - участников выборов уже на этапе выдвижения меньше уровня выборов Государственной думы РФ 1993, 1995, 1999 и 2003 годов (при том, что формальное число партий больше, чем в 2003 году), но больше уровня выборов 2007 и 2011 (эпохи наиболее жестко ограниченной конкуренции и управляемой партийности)", - отмечается в докладе.

Однако если сравнить число партий, выдвинувших кандидатов в Думу с общим их числом, то оно будет самой низкой за всю историю думских выборов с 1993 года.

Если же брать в расчет только партии без льгот при регистрации, то доля решивших выдвинуть кандидатов среди них ниже, чем на прежних выборах, в несколько раз.

"Ситуация подобного массового неучастия формально зарегистрированных партий имеет и еще одно важное последствие: почти все не участвующие в выборах партии тем самым обрекают себя на ликвидацию в 2019-2020 годах", - говорится в докладе.

По мнению авторов, ситуация сложилась таким образом потому, что в ходе реформы сначала все партии были освобождены от сбора подписей на всех выборах, кроме президентских и губернаторских, что привело к росту их числа в 2012-13 годах, однако затем в законодательстве эта норма была пересмотрена: в 2014 году в федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы" появился "трехпроцентный барьер".

"Фактически требование сбора 3% подписей это запретительная норма, по сути регистрация кандидатов от партий, не имеющих льгот, а также самовыдвиженцев при такой системе превращается в регистрацию путем принятия "политических решений" в режиме ручного неформального управления", - говорится в докладе.

Чтобы сохранить партию, можно поучаствовать в выборах глав регионов, но там нужно преодолеть муниципальный фильтр, заручившись подписями местных депутатов, что очень трудно. Еще одна возможность - президентские выборы, в которых абсолютное большинство партий участвовать не сможет, отмечают в докладе.

Согласно закону, от сбора подписей освобождены те партии, которые на предыдущих выборах получили не менее трех процентов голосов, либо если их список был допущен к распределению депутатских мандатов, а также те, кто получил мандаты хотя бы в одном региональном парламенте.

Таких партий в России 14: "Единая Россия", КПРФ, ЛДПР, "Справедливая Россия" и "ЯБЛОКО" прошли трехпроцентный барьер на думских выборах, а "Гражданская платформа", "Гражданская сила", "Коммунисты России", ПАРНАС, "Патриоты России", "Партия Роста", "Родина", "Российская партия пенсионеров за справедливость" и "Зеленые" были освобождены от сбора за счет побед в регионах.

Из тех, кто не имел этой льготы, выдвинули кандидатов только "Союз труда", "Родная партия", "Воля", "Партия Великое Отечество" и "Партия социальных реформ", а также три партии, которые выдвинули кандидатов только по округам: "Возрождение аграрной России", "Партия возрождения села" и "Партия родителей будущего".

Предвыборный "фильтр" сократил этот список уже на стадии сбора подписей.

16 июня ЦИК отказал в заверении списка "Партии социальных реформ", поскольку в списке партии было всего шесть кандидатов; 18 июля - "Партии социальных реформ", в съезде которой участвовали представители региональных отделений не всех субъектов Федерации.

Сбор подписей

Главной проблемой в докладе называется требование сбора подписей. Их необходимо собрать не менее 200 тысяч, причем на один субъект должно приходиться не более семи тысяч. То есть всего подписи необходимо собирать в 29 регионах. Само по себе, как отмечают эксперты "Комитета", это не является критической проблемой, но процесс сбора и верификации сильно усложняется требованиями и процедурой проверки.

В последние годы с 25% до 5% были снижены допустимая доля брака и допустимый избыток подписей (который позволяет снизить вероятность появления недостоверных подписей).

С 2005 года также действует правило нотариального заверения подписи, что увеличивает время на их сбор и осложняет организацию процесса. При этом нынешние выборы были объявлены всего за 92 дня до их проведения, что стало еще одной проблемой.

"Крайний срок подачи документов на регистрацию длительное время сохраняется неизменным - за 45 дней до дня голосования (в нынешней кампании это 3 августа). Таким образом, период от назначения выборов до крайнего срока подачи документов на регистрацию зависит от даты официальной публикации указа о назначении выборов. В нынешней кампании он составляет 48 дней (включая день публикации указа). Если бы Президент назначил выборы в самый ранний срок, то есть 30 мая, этот период составил бы 66 дней. Разница значительная", - говорится в докладе.

Эксперты подсчитали, что с учетом всех формальностей при старте кампании за 92 дня до дня голосования на сбор подписей избирателей у партий, не имеющих льготу, при самом высоком уровне их организованности остается не больше 26 дней. Если бы кампания стартовала за 110 дней до дня голосования, этот этап мог бы вырасти до 44 дней, говорится в документе.

При этом ситуация осложняется еще тремя обстоятельствами: на каждого кандидата стало необходимо собирать гораздо больше документов; в списке должно быть не менее 200 кандидатов, какой бы ни была партия, при том что за всю новейшую историю ни одна партия не получала более 120 мандатов.

Теория и практика

В докладе КГИ говорится о "фильтрах", установленных на уровне закона. Однако, по словам политолога Павла Салина, в российской партийной системе решения принимаются в режиме "ручного управления", а закон играет второстепенную роль.

"Власть те партии, которые потенциально были для нее опасны, запретила на уровне правоприменительной практики. Пытались зарегистрироваться националисты, им не позволили. Пытался зарегистрироваться Навальный, ему тоже не позволили. Но это делалось на уровне правоприменительной практики. Все документы собирались, придирались к запятой, а потом они отправлялись на доработку", - поясняет политолог.

Салин напоминает, что либерализация электоральной системы, которая позволила появиться большому числу партий, происходила в 2012 году на фоне "белоленточных протестов".

"А потом явочным порядком решено было выбрать сценарий "закручивания гаек". Переломным моментом были события 6 мая 2012 года [беспорядки на Болотной площади]. Окончательно власть в этом утвердилась, когда получила кредит доверия после крымских событий", - считает Салин.

Теперь, по его словам, Кремль устраивает сложившаяся партийная структура, и менять ее там уж точно не хотят. Это, как считает Салин, означает, что в ближайшем будущем те партии, которые по закону должны быть распущены, фактически уже обречены.

Генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций Дмитрий Орлов считает этот процесс своего рода "естественным отбором" в политике.

"Трудно представить себе политическую партию, которая не получила ни одного мандата на муниципальном или региональном уровне. Если партия не получает хотя бы минимум мандатов, то она превращается в политическую организацию", - считает политолог.

Все те "фильтры", о которых говорится в докладе "Комитета гражданских инициатив", Орлов считает "минимальными квалификационными требованиями", и если они их не выполняют, то это означает, что они неэффективно работают или технически не готовы участвовать в выборах.